首先，研究一下實(shí)施資格預(yù)審的立法意圖。從前文所述可知，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》均未明文規(guī)定“資格預(yù)審”，一直到10余年后實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，才明文提出“資格預(yù)審”，但也均未強(qiáng)制要求必須實(shí)施“資格預(yù)審”。
對(duì)于為何實(shí)施“資格預(yù)審”，有關(guān)部門(mén)做出以下解釋?zhuān)?/P>
其一，在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)法規(guī)司、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察司聯(lián)合編著的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》一書(shū)第40頁(yè)中釋義為：“資格預(yù)審的目的是為了篩選出滿足招標(biāo)項(xiàng)目所需資格、能力和有參與招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)意愿的潛在投標(biāo)人，最大限度地調(diào)動(dòng)投標(biāo)人挖掘潛能，提高競(jìng)爭(zhēng)效果。對(duì)潛在投標(biāo)人數(shù)量過(guò)多或者大型復(fù)雜等單一特征明顯的項(xiàng)目，以及投標(biāo)文件編制成本高的項(xiàng)目，資格預(yù)審還可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本，提高評(píng)標(biāo)效率。”另外，對(duì)于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)于資格預(yù)審的眾多條文規(guī)定，它們還特別說(shuō)明兩點(diǎn)：一是《條例》（即《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）未對(duì)資格預(yù)審和資格后審作傾向性規(guī)定。雖然《條例》關(guān)于資格預(yù)審的規(guī)定遠(yuǎn)多于資格后審，并不意味著《條例》更重視或者鼓勵(lì)資格預(yù)審�！稐l例》對(duì)資格預(yù)審規(guī)定的內(nèi)容之所以多于資格后審，主要原因是資格預(yù)審需要經(jīng)過(guò)公告發(fā)布、預(yù)審文件編制發(fā)售、澄清說(shuō)明、預(yù)審文件編制提交、資格審查等一系列流程，而根據(jù)《條例》第20條規(guī)定，資格后審屬于評(píng)標(biāo)工作的一部分，適用現(xiàn)行有關(guān)評(píng)標(biāo)的規(guī)定即可。二是采用何種資格審查方式由招標(biāo)人根據(jù)實(shí)際自主確定。在什么情況下采用資格預(yù)審？世界銀行的相關(guān)規(guī)定可供參考。世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》第2.9款規(guī)定：通常對(duì)于大型或復(fù)雜的工程，或在準(zhǔn)備詳細(xì)的投標(biāo)文件成本很高不利于競(jìng)爭(zhēng)的情況下，諸如專(zhuān)為用戶設(shè)計(jì)的設(shè)備、工業(yè)成套設(shè)備、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)以及交鑰匙合同、設(shè)計(jì)和施工合同或管理承包等，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審是必要的。國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）在《FIDIC招標(biāo)程序》中也將資格預(yù)審列為其推薦的招投標(biāo)程序的一個(gè)主要環(huán)節(jié)。但不是強(qiáng)制要求的環(huán)節(jié)。
其二，在財(cái)政部國(guó)庫(kù)司、財(cái)政部條法司、財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦公室財(cái)金司聯(lián)合編著的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》一書(shū)第80頁(yè)釋義為：“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中很多人認(rèn)為資格預(yù)審只適用于邀請(qǐng)招標(biāo)，這是一種誤解。資格預(yù)審是采購(gòu)程序中一個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)。除單一來(lái)源采購(gòu)?fù)�，其他采�?gòu)方式均可適用，具體由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)酌情決定。”
因此，對(duì)于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》強(qiáng)制要求所有PPP項(xiàng)目均實(shí)施資格預(yù)審，與國(guó)家對(duì)“資格預(yù)審”的立法意圖也并不完全一致，在PPP項(xiàng)目采購(gòu)中，如果采用單一來(lái)源的方式采購(gòu)社會(huì)資本方，是不需要實(shí)施資格預(yù)審的，因?yàn)閮H此一家。
其次，實(shí)施資格預(yù)審的有利之處。資格預(yù)審，從某種意義上說(shuō)，它把招標(biāo)程序分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是選擇“合格的潛在投標(biāo)人”，第二個(gè)階段是選擇“最優(yōu)的投標(biāo)要約”。資格預(yù)審的利，主要體現(xiàn)在以下方面：
一是能夠確保招投標(biāo)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)效率。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是在具有同比競(jìng)爭(zhēng)力的投標(biāo)人之間進(jìn)行時(shí)，才能最大限度地調(diào)動(dòng)相互競(jìng)爭(zhēng)的投標(biāo)人的潛能。投標(biāo)人實(shí)力和水平差距過(guò)大，將大大降低競(jìng)爭(zhēng)的效率，資格預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)對(duì)申請(qǐng)人的資質(zhì)、業(yè)績(jī)、技術(shù)水平、財(cái)務(wù)狀況、人員狀況等的評(píng)審，能夠發(fā)揮“過(guò)濾”的作用，確保投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性。
二是可以有效降低招投標(biāo)的社會(huì)成本。過(guò)多的投標(biāo)人參與投標(biāo)， 累計(jì)的投標(biāo)投入太大，而中標(biāo)人只能有一個(gè)，未中標(biāo)人的投標(biāo)成本不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)嫁到他們今后投標(biāo)并中標(biāo)的工程中，必然會(huì)增大社會(huì)成本和其他投資人的負(fù)擔(dān)。
三是可以減少評(píng)標(biāo)工作量。提高評(píng)標(biāo)效率，從而提高招投標(biāo)工作的效率，確保招投標(biāo)目的的順利實(shí)現(xiàn)。這些作用在按照擇優(yōu)選擇原則、通過(guò)資格預(yù)審活動(dòng)限制投標(biāo)人數(shù)量時(shí)更為明顯。
四是資格預(yù)審能夠避免履約能力不佳的企業(yè)中標(biāo)，降低履約風(fēng)險(xiǎn)。資格預(yù)審過(guò)程減少了大量潛在的承包商，將潛在承包商范圍縮小至那些已證明有能力執(zhí)行特定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的承包商。經(jīng)過(guò)資格預(yù)審，能夠?qū)①Y信、業(yè)績(jī)達(dá)不到招標(biāo)人要求的潛在投標(biāo)人排斥在投標(biāo)人之外，能夠在一定程度上預(yù)防合同簽訂后履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
最后，來(lái)談?wù)剬?shí)施資格預(yù)審的弊端。
雖然資格預(yù)審有如上有利之處，但資格預(yù)審也有其弊端：
一是采用資格預(yù)審容易形成投標(biāo)人之間的串標(biāo)。如果不實(shí)施資格預(yù)審而是實(shí)施資格后審，在投標(biāo)截止日之前，即開(kāi)標(biāo)前，投標(biāo)人的信息是保密的，相互之間是不知道的。但是一旦實(shí)施資格預(yù)審，不管是否通過(guò)資格預(yù)審，投標(biāo)人之間均會(huì)相互知曉是否具有投標(biāo)資格，并是否將參與下一步的投標(biāo)工作，使相互之間有了了解和知曉，對(duì)于其串標(biāo)，提供了可能。而且，正因?yàn)橥稑?biāo)人數(shù)量經(jīng)過(guò)資格預(yù)審篩選后減少，使投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)性，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，也減少了。
二是采用資格預(yù)審，延長(zhǎng)了招標(biāo)采購(gòu)的時(shí)間，降低了招標(biāo)采購(gòu)的核心價(jià)值。通常認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)制度的設(shè)置，最核心的價(jià)值是解決價(jià)格問(wèn)題。從資格預(yù)審公告的發(fā)布、資格預(yù)審文件的編制到資格評(píng)審等整個(gè)資格預(yù)審程序的完成，無(wú)疑會(huì)延長(zhǎng)招標(biāo)投標(biāo)的時(shí)間。以建設(shè)施工為例，許多項(xiàng)目因其工程性質(zhì)的特殊性，工期要求緊張，在竣工時(shí)間已定情形下只能壓縮施工工期，這就增加了中標(biāo)人追趕工期的成本。于是，投標(biāo)人會(huì)在投標(biāo)報(bào)價(jià)中增加追趕工期的成本，無(wú)形中會(huì)抬高最后的中標(biāo)價(jià)，降低了招標(biāo)投標(biāo)制度的核心價(jià)值。
三是采用資格預(yù)審，法律法規(guī)規(guī)定對(duì)資格審查專(zhuān)家或資格審查主體的約束性較少。對(duì)于資格審查委員會(huì)，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》也僅對(duì)“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”的資格審查委員會(huì)有相應(yīng)的組建要求，對(duì)于非“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目”則沒(méi)有要求。其第十八條規(guī)定：“資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行。國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會(huì)審查資格預(yù)審申請(qǐng)文件。資格審查委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員的規(guī)定�！庇纱藢�(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果，就是有些項(xiàng)目的資格預(yù)審審查的隨意性較大，容易侵害其他方的合法權(quán)益。
正因?yàn)橘Y格預(yù)審的弊端，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》均沒(méi)有強(qiáng)制要求所有招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目必須實(shí)施資格預(yù)審，而是將資格預(yù)審的選擇權(quán)，賦予給了招標(biāo)人（采購(gòu)人），以真正落實(shí)“項(xiàng)目法人責(zé)任制”的要求。貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2013年7月23日印發(fā)的《貴州省房屋建筑和市政工程招標(biāo)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件（標(biāo)準(zhǔn)文本）試行規(guī)定》第四條明文規(guī)定：“施工招標(biāo)項(xiàng)目的工期不超過(guò)12個(gè)月（含）、技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單、工程造價(jià)在800萬(wàn)元（含）以內(nèi)的小型工程，資格審查采用后審方式，招標(biāo)文件適用《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用總價(jià)合同形式。施工工期超過(guò)12個(gè)月、工程造價(jià)在800萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，全部使用國(guó)有資金投資的，資格預(yù)審采用合格制；部分使用國(guó)有資金投資的，資格預(yù)審采用有限數(shù)量制或合格制。其招標(biāo)文件適用《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，合同采用單價(jià)合同形式。采用有限數(shù)量制的，項(xiàng)目投資估算價(jià)在1000萬(wàn)元以上時(shí)，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為9家；1000萬(wàn)元（含）以下時(shí)，預(yù)審合格人數(shù)下限設(shè)為7家。當(dāng)投標(biāo)報(bào)名人數(shù)或遞交資格預(yù)審申請(qǐng)文件人數(shù)少于或等于設(shè)定數(shù)量的，不再進(jìn)行資格預(yù)審，資格預(yù)審改為資格后審�！�
（摘自 中國(guó)建設(shè)報(bào)）
